Tái lập Sở Quy hoạch – Kiến trúc, TP HCM cần cơ chế mới để Sở không chỉ “vẽ quy hoạch” mà còn có quyền lực và công cụ để thực thi. Ông Nguyễn Đỗ Dũng, TGĐ enCity tham gia phỏng vấn cùng VnExpress trước bối cảnh thành phố tái lập Sở Quy hoạch – Kiến trúc. Ông đưa ra nhiều kinh nghiệm quốc tế và đề xuất giải pháp để TP HCM tránh quy hoạch trên giấy, mà dựa trên nhu cầu thực tế và phản ánh tiềm năng phát triển trong tương lai.
enCity xin giới thiệu tới bạn bản đầy đủ của buổi phỏng vấn. Bạn cũng có thể tìm đọc bản rút gọn tại VnExpress.
Ông đánh giá thế nào về việc TP HCM quyết định tái lập Sở Quy hoạch – Kiến trúc?
Ông Nguyễn Đỗ Dũng: Việc TP HCM tái lập Sở Quy hoạch – Kiến trúc cần nhìn từ hai khía cạnh để toàn diện. Đầu tiên, quy hoạch vốn mang tính chiến lược khác với công tác quản lý hàng ngày vốn chiếm nhiều thời lượng công việc ở Sở Xây dựng. Một đô thị lớn, phức tạp như TP HCM cần cơ quan chuyên trách để định hình không gian phát triển dài hạn. Do đó, thành phố tách riêng Sở Quy hoạch – Kiến trúc là hợp lý, giúp thành phố có đầu mối để lo cho ‘bức tranh lớn’.
Tuy nhiên, quy hoạch không đơn thuần là một bản vẽ. Công tác quan trọng, cũng là khó nhất, là khả năng tích hợp các thành phần nhiều lớp: hạ tầng, giao thông, đất đai, sản xuất, môi trường… lại với nhau. Ví dụ: quy hoạch trung tâm tài chính thì vừa lo phân bố đất đai cho các chức năng, vừa lo bố trí hạ tầng giao thông, hệ thống metro kết nối thế nào hoặc sân bay Long Thành và Tân Sơn Nhất được kết nối ra sao, nhưng đồng thời thúc đẩy các hoạt động phát triển đô thị và sản xuất, thương mại gắn liền với hàng không.
Nhưng khi tách Sở Quy hoạch – Kiến trúc ra thì không nên hiểu là trở lại mô hình cũ mà cần đi kèm với một tư duy mới, cơ chế mới để cơ quan này thực hiện hiệu quả vai trò quan trọng của mình.
Ngay cả khi chưa sáp nhập tỉnh, TP HCM đã là nơi phức tạp nhất Việt Nam về phát triển đô thị vì đông dân nhất và có nhiều hoạt động kinh tế – xã hội nhất diễn ra trong một không gian vừa chật chội và dàn trải. Trong bối cảnh đó, việc phối hợp liên ngành có lẽ chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển. Từng tham gia thực hiện các đồ án quy hoạch lớn cho thành phố, tôi nhận ra các sở, ngành gần như mặc định quy hoạch là việc của Sở Quy hoạch – Kiến trúc, trong khi không có một cơ quan nào có thể nắm bắt hết được tiềm năng và thách thức của tất cả các lĩnh vực.
Tại các nước phát triển, gần nhất là Singapore, mỗi sở ngành đều có bộ phận chuyên trách làm công tác quy hoạch cho ngành mình. Do đó, khi làm quy hoạch chung, việc đầu tiên là các ngành sẽ chủ động cung cấp các thông tin, ví dụ Cục Nhà ở cho biết cần từng này đất để làm khu đô thị, Cục Phát triển Công nghiệp cần từng này đất làm khu công nghiệp, văn phòng, Cục giao thông đường bộ cần từng này đất làm đường, hành lang đường sắt và các depot. Tuy nhiên, nếu cộng tất cả phần đất mà các bên cần lại thì gấp mấy lần diện tích của Singapore. Lúc này, vai trò của cơ quan làm quy hoạch là tích hợp lại làm sao đảm bảo nhu cầu xã hội nhưng vẫn phù hợp quỹ đất, và nguồn lực tài chính tài chính. Ví dụ, cơ quan quy hoạch có thể yêu cầu các bên tính toán lại hoặc xếp chồng lên nhau như trạm bơm chống ngập ở dưới nhưng bên trên phủ xanh làm công viên, dưới đất làm depot còn bên trên làm trung tâm thương mại, sân thể thao của các trường học luôn được thiết kế để mở cửa cho cộng đồng sử dụng sau giờ tan trường. Tư duy này chúng tôi cũng đã được vào trong quy hoạch chung Tp HCM vừa qua trong điều kiện pháp lý cho phép ở Việt Nam.
Quay lại với TP HCM, đây là một trong hai địa phương cùng với Hà Nội được lập Sở Quy hoạch – Kiến trúc, thì cùng với đó thành phố phải xây dựng cơ chế để cơ quan này có thể thực sự trở thành nhạc trưởng của phát triển đô thị, tức là mỗi sở ban ngành phải cử nhạc công tham gia dàn nhạc.
Không ai hiểu rõ hơn thành phố này sẽ cần bao nhiêu trường học trong 5-10 năm tới, phân bổ ở đâu ngoài Sở Giáo dục hoặc Sở Công thương sẽ biết cần bao nhiêu khu công nghiệp, Y tế biết cần bao nhiêu bệnh viện. Chúng ta đang quy hoạch hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội theo quy chuẩn. Nhưng khoảng cách giữa quy chuẩn và thực tế không nhỏ. Ngoài ra quy chuẩn là bức tranh hoàn thiện và hoàn hảo, còn công việc của các sở ban ngành là đi từ thực tại tới cái đích hoàn hảo đó – một hành trình nhiều năm và cần rất nhiều sự phối hợp. Những yêu cầu thực tế từ các sở ban ngành sẽ đưa vào đề bài khi làm quy hoạch để đảm bảo rằng mục tiêu của bản quy hoạch này là tạo đủ trường cho học sinh, đủ cây xanh cho người dân trải nghiệm, không khí đủ sạch, đường không kẹt và không ngập chứ không phải đạt được những tiêu chuẩn trên bản vẽ.
Việc thành phố tái lập Sở Quy hoạch – Kiến trúc tức là khẳng định sự cần thiết một nhạc trưởng để chỉ huy dàn nhạc nhưng cũng đồng nghĩa là cần có các nhạc công không chỉ chơi hay mà quan trọng hơn là phối hợp giỏi từ mỗi sở ngành.
Vậy, nhìn về giai đoạn trước đây, luồng ý kiến khá phổ biến là TP HCM đang phát triển theo “vết dầu loang”, hạ tầng, giao thông quá tải, thiếu không gian công cộng, quy hoạch “treo”… nguyên nhân quy hoạch không tốt. Ông nhìn nhận ý kiến này như thế nào?
Ông Nguyễn Đỗ Dũng: Tôi cho rằng có phần đúng nhưng cần nhìn vấn đề toàn diện hơn. Quy hoạch có hai khâu gồm lập quy hoạch và thực hiện quy hoạch. Những gì đang xảy ra ở TP HCM là kết quả của cả hai khâu này. Có những đồ án chưa phản ánh đúng nhu cầu thực tiễn nhưng cũng có trường hợp quy hoạch hợp lý nhưng khâu thực hiện lại yếu.
Do đó, một điểm đáng học hỏi từ Singapore là cơ quan lập quy hoạch đồng thời nắm trong tay một số công cụ để thực hiện chính quy hoạch do mình lập ra. Họ không chỉ “vẽ ra giấc mơ” rồi chờ người khác hiện thực hóa, mà có thể trực tiếp triển khai thông qua trách nhiệm đấu thầu đất theo mục tiêu quy hoạch và quản lý xây dựng, mảng còn lại là phát triển hạ tầng thì do các cơ quan khác thực hiện. Ví dụ, khi một khu vực được quy hoạch làm trung tâm tài chính hay khu du lịch, cơ quan quy hoạch có quyền đấu thầu quỹ đất, tìm nhà đầu tư phù hợp để triển khai dự án theo đúng mục đích. Khi thực hiện thành công, cơ quan này còn được trích thưởng lại một phần từ nguồn tiền thu được.
Cách làm này tạo cơ chế gắn kết giữa “người vẽ quy hoạch” và “người thực hiện”. Nếu anh vẽ một tầm nhìn quá xa rời thực tế, không ai tham gia đấu thầu, không nhà đầu tư nào mặn mà thì quy hoạch sẽ “treo”. Ngược lại, nếu quy hoạch có tính khả thi sẽ thu hút được nguồn lực xã hội cùng tham gia. Nhờ vậy, quy hoạch không chỉ là những bản vẽ đẹp trên giấy, mà trở thành những khu đô thị đáng sống và những khu thương mại sôi động.
Trong khi đó, ở TP HCM, ngoài thách thức phối hợp để lập quy hoạch cho sát nhu cầu thực tế như đã nói ở trên, công việc của Sở Quy hoạch – Kiến trúc phụ thuộc rất nhiều vào hàng loạt các cơ quan khác như Xây dựng, Công thương, Tài chính, Nông nghiệp – Môi trường v.v…Đôi khi một quy hoạch thất bại nhưng rất khó tìm ra nguyên nhân giữa một rừng pháp lý, quy trình và vai trò của các cơ quan khác nhau.
Vậy khi tái lập Sở Quy hoạch – Kiến trúc, thành phố cần trao cho cơ quan này những công cụ gì để thực hiện quy hoạch được tốt nhất, hạn chế tình trạng “quy hoạch trên giấy”?
Ông Nguyễn Đỗ Dũng: Như đã nói ở trên, đầu tiên các sở, ngành phải có bộ phận, cán bộ làm quy hoạch và phải có cơ chế phối hợp với Sở Quy hoạch – Kiến trúc để đảm bảo quy hoạch được vẽ ra dựa trên nhu cầu thực tế cũng như phản ánh tiềm năng phát triển của mỗi lĩnh vực.
Thứ hai, Sở Quy hoạch – Kiến trúc Sở quy hoạch phải có công cụ thực hiện và chịu trách nhiệm một phần khi thực hiện quy hoạch. Điều này giúp tránh tình trạng làm chính sách một cơ quan nhưng thực hiện là cơ quan khác dẫn đến xa rời, không hình dung được vướng mắc thực tế.
Thủ tướng từng phát biểu “điểm nghẽn lớn nhất là thể chế nhưng thể chế cũng là điểm nghẽn dễ tháo gỡ nhất vì do chính chúng ta tạo ra”. Việt Nam vừa có một bước ngoặt lớn là “sắp xếp lại giang sơn”, tổ chức lại hệ thống hành chính… tất cả chỉ làm trong vài tháng. Tôi chưa thấy quốc gia nào làm được điều đó với thời gian ngắn như vậy. Với tinh thần này, có lẽ câu cửa miệng một thời “cái này áp dụng vào Việt Nam khó lắm” phải trở thành dĩ vãng. Việc tháo gỡ thể chế, trao quyền cho Sở Quy hoạch – Kiến trúc để thực thi quy hoạch là điều hoàn toàn làm được.
Ví dụ ở Singapore, mỗi cơ quan được giao quyền chủ động và bao trùm nhất để có thể thực thi các mục tiêu phát triển một cách hiệu quả. Cơ quan phát triển nhà ở HDB không chỉ được giao đất và vốn, mà còn quản lý cả thị trường vật liệu xây dựng để đảm bảo giá nhà chỉ gấp 4 lần thu nhập trung bình (con số này ở Tp HCM là khoảng 30 lần). Chính nhờ quyền hạn bao trùm đó, họ mới có thể hoàn thành 80% nhu cầu nhà ở cho người dân, để một cặp vợ chồng trẻ đi làm vài ba năm là mua được nhà với sự hỗ trợ của chính phủ.
Do đó, tôi cho rằng cần phải giao quyền, thay đổi cách tổ chức công việc từ quản lý cách làm sang quản lý kết quả, tức tôi giao ngân sách và mục tiêu còn việc thực hiện thế nào là việc của anh. Anh có thể tự làm hoặc thuê tư vấn, chỉ định thầu hoặc đấu thầu, thuê chuyên gia hàng đầu với mức lương khủng miễn là đạt được mục tiêu và anh không vụ lợi. Chúng ta cần kết quả cuối cùng là môi trường sống trong lành, an toàn, dễ dàng tiếp cận công viên, nhà ở chất lượng với giá thấp cho người dân, trường học và sân chơi cho trẻ, v.v… hơn là chỉ đúng quy trình. Làm việc nhiều với các cơ quan nhà nước, tôi hoàn toàn rằng vấn đề của bộ máy không phải là năng lực cán bộ mà là cơ chế khuyến khích chưa có hoặc chưa phù hợp, thậm chí khuyến khích ngược. Nếu thay đổi cách quản lý và có cơ chế khuyến khích phù hợp, thể chế từ điểm nghẽn thành điểm sáng của thành phố.
Ngoài ra, còn một vấn đề khác ở Việt Nam, cần giải quyết ở tầm quốc gia, đó là chúng ta đặt quá nhiều kỳ vọng và yêu cầu tới mức phi thực tế cho quy hoạch. Dẫn đến việc vừa mất cả nhiệm kỳ để hoàn thành một bản quy hoạch, đôi khi làm chậm lại sự vận động của xã hội và nền kinh tế vì … thiếu pháp lý. Mà làm lâu mà mất công như vậy nhưng không nhất thiết đồng nghĩa với chất lượng đồ án bởi chúng ta coi quy hoạch như một cuốn cẩm nang đầy đủ chi tiết về tương lai một đô thị, một địa phương nhưng điều này vừa phi thực tế vừa phản khoa học. Cựu chủ tích Tp Hà Nội Hoàng Văn Nghiên từng mô tả rất hay về tình trạng này 20 năm trước: “quy hoạch chung thì quá chi tiết mà quy hoạch chi tiết lại quá chung chung nên không thể đi vào đời sống”.
Khi được hỏi về bí quyết thành công, một nhà quy hoạch đến từ Curitiba (Brazil) – nơi được coi là phòng thí nghiệm đô thị của thế giới – đã nói: bí quyết là họ không chỉ làm “quy hoạch đô thị” (urban planning) mà quan trọng hơn, họ “hành động đô thị” (urban doing). Có nhiều ý tưởng thay vì phải chờ quy hoạch, họ thử nghiệm, làm trước, để người dân được thụ hưởng ngay thành quả thay vì chờ quy trình và bản vẽ trên giấy. Còn ở ta, chúng ta muốn đi tắt đón đầu, muốn xây dựng nền kinh tế 4.0, nhưng lại phải thực hiện quy trình 1.0. Muốn đột phá, Tp HCM cùng chính phủ phải đột phá về quy trình, về tư duy quy hoạch.
TP HCM sau sáp nhập diện tích gần 7.000 km2, quy mô dân số 14 triệu người, việc lập quy hoạch gặp thuận lợi và thách thức gì?
Ông Nguyễn Đỗ Dũng: Quy hoạch thành phố hiện nay có ba điểm phức tạp. Thứ nhất là không gian rộng lớn. Thứ hai, quy hoạch phải phục vụ ít nhất 14 triệu người, quy mô dân cư khổng lồ với mức sống, thu nhập, nhu cầu rất khác nhau. Làm sao hiểu được họ cần gì và thiết kế không gian sống, học tập, làm việc phù hợp là bài toán không đơn giản. Thứ ba là yếu tố thời gian, nếu một công trình kiến trúc thì xây 1-2 năm có thể xong và nhìn thấy ngay thì quy hoạch thường mất 20-30 năm mới định hình vì khi triển khai một tuyến hạ tầng, thu hồi đất, chuyển đổi công năng có thể mất hàng chục năm. Quy hoạch lúc này vừa phải xử lý vấn đề trước mắt, vừa nhìn thấy tương lai xa.
Một bản quy hoạch tốt phải “đi trước thời đại”, đôi khi vẽ ra những điều mà bây giờ nhìn vào không ai tin, đôi khi còn bị phản ứng. Quy hoạch Phú Mỹ Hưng được vẽ ra vào thập niên 1990 là điển hình. Thời điểm ấy ít ai tin nơi này có thể trở thành một trung tâm hiện đại như bây giờ. Mất hơn 30 năm, quy hoạch ấy mới dần thành hiện thực.
Với TP HCM sau sáp nhập, độ khó còn nhiều hơn khi không chỉ giải quyết bài toán đô thị lõi mà còn vùng đô thị lan toả khổng lồ từ khu vực nội thành Tp HCM cũ lan ra Bình Dương, đan xen nhau không có ranh giới. Đồng thời cũng phải ứng xử, kết nối với những đô thị độc lập ở rất xa như Vũng Tàu, Long Hải, Phú Mỹ.
Thách thức là quy mô và độ đa dạng quá lớn nhưng đồng thời cũng mở ra thuận lợi khi giờ đây TP HCM có quỹ đất dồi dào hơn, ít bị bị tác động hơn bởi tư duy cục bộ địa phương khi bài toán quy hoạch. Điều đó cho phép thành phố tối ưu nguồn lực về con người, đất đai và tài chính và dễ dàng triển khai các dự án hạ tầng. Trước đây, khi hết quỹ đất thành phố phải dành quỹ đất công nghiệp để thu hút FDI ở vùng đất thấp, có rủi ro ngập như ở phía Nam Nhà Bè và phía Tây Bình Chánh nhưng giờ đây có thể ưu tiên khu vực này cho đô thị sinh thái và hồ điều hòa bởi đã có thêm quỹ đất phù hợp cho công nghiệp ở Bình Dương hay BRVT. Nhờ vậy, TP HCM có thể có mô hình phát triển vừa bền vững hơn, vừa hiệu quả hơn về đầu tư.
Một lợi thế khác là khả năng điều phối thống nhất. Trước đây, mâu thuẫn môi trường có thể xảy ra ở vùng giáp ranh như câu chuyện kênh Ba Bò giữa Tp HCM cũ và Bình Dương là ví dụ điển hình. Nay, khi cùng nằm trong một cơ chế điều hành, thành phố có thể chủ động cân đối giữa phát triển công nghiệp và bảo vệ môi trường, chất lượng nguồn nước.
Ngoài ra, sáp nhập cũng mở ra cơ hội kết nối hạ tầng ở tầm cao hơn. Trước kia, khi tham gia tư vấn quy hoạch chung, chúng tôi đã đề xuất kết thay vì phải xây đường xuyên rừng ngập mặn để nối cảng trung chuyển Cần Giờ, chúng ta có thể nối qua phía Phú Mỹ với khu vực cảng Cái Mép – Thị Vải (Bà Rịa – Vũng Tàu). Như vậy cảng Cần Giờ có thể vừa kết nối với vành đai công nghiệp Bình Dương – Đồng Nai – Phú Mỹ và sân bay Long Thành qua đường Vành đai 4, vừa tránh xâm hại rừng ngập mặn. Tuy nhiên việc triển khai này bản thân TP HCM cũ không thể chủ động. Hay như metro số 2, thay vì dừng ở Hóc Môn – Củ Chi, hoàn toàn có thể kéo dài sang Thủ Dầu Một sẽ giúp tăng kết nối cho phía Bình Dương đồng thời giúp khu vực Hóc Môn – Củ Chi kết nối vào hai vùng đô thị lớn. Hoặc khi quy hoạch sông Sài Gòn, trước đây thành phố chỉ có thể tính ở phía bờ Tây thì giờ đây sẽ tính được đôi bờ để vừa tạo cảnh quan dọc sông, vừa đảm bảo chất lượng nước và kiểm soát thoát lũ hiệu quả.
Ngắn gọn, thách thức lớn nhất của TP HCM là không gian rộng và dân số đông, trong khi quy hoạch cần tầm nhìn dài hạn. Nhưng cơ hội cũng rất rõ: một siêu đô thị không còn bị giới hạn hành chính, có quỹ đất và công cụ điều phối thống nhất. Nếu biết tận dụng, TP HCM có thể vừa phát triển mạnh mẽ vừa giữ được cân bằng môi trường – điều kiện sống cốt lõi của một đô thị bền vững.
Như ông nói “nhiều khi chúng ta dùng gần cả nhiệm kỳ để làm một quy hoạch khiến thời gian thực hiện không nhiều”. Trong cuộc họp Thành uỷ mới đây, Chủ tịch TP HCM cho biết muốn quy hoạch lại thành phố theo quy trình rút gọn một năm để còn thời gian thực hiện. Lúc này, thành phố cần ưu tiên những việc gì?
Ông Nguyễn Đỗ Dũng: Quy hoạch ở ta thường quá nặng nề và Việt Nam gần như là nước duy nhất vừa pháp lý hoá và chính thức hoá bản quy hoạch chung. Chúng ta đặt kỳ vọng quá lớn, muốn “bao trùm” mọi thứ, dẫn đến mất nhiều năm soạn thảo rồi lại mất nhiều năm điều chỉnh nếu chỉ có một thay đổi.
Do đó, đầu tiên phải thay đổi tư duy. Không có bản quy hoạch chung nào có thể dự đoán chính xác 20-30 năm tới, dự án chính xác được từng lô đất, con đường. Vì vậy, quy hoạch tổng thể cần linh hoạt, để khi bước vào giai đoạn triển khai chi tiết, chính quyền có thể điều chỉnh theo thực tế. Ví dụ ở Singapore, quy hoạch chung chỉ là bản chiến lược, không mang tính pháp lý cứng nhắc. Kiến trúc sư trưởng chịu trách nhiệm giải thích, cụ thể hóa, và có thể điều chỉnh khi cần. Việt Nam thì ngược lại: Quy hoạch chung vừa là định hướng, vừa là hồ sơ kỹ thuật có tính pháp lý. Một con đường trong quy hoạch thẳng nhưng khi ra thực tế vướng công trình cần bảo tồn nên phải uốn cong cũng phải mất rất nhiều thời gian để trình sửa đổi, vừa mất thời gian, vừa làm chậm cơ hội.
Với TP HCM sau sáp nhập, không thể chỉ “cộng” ba bản quy hoạch cũ lại với nhau. Cần xác định lại cấu trúc phát triển tổng thể: Khu nào ưu tiên công nghiệp, khu nào bảo tồn sinh thái, tuyến hạ tầng nào là trục chính, metro phân bổ ra sao. Nếu cứ giữ nguyên quy hoạch cũ rồi sửa vá víu, chúng ta tiết kiệm được thời gian nhưng sẽ lãng phí tài nguyên.
Tôi cho rằng, việc cấp bách nhất hiện nay là xây dựng “khung quy hoạch mới” trong khi vẫn tiến hành quy trình điều chỉnh quy hoạch vốn khó tránh độ trễ vì các thủ tục. “Khung quy hoạch mới” là một cấu trúc chiến lược, làm nền tảng định hướng cho đầu tư và phát triển. Khung này không cần quá chi tiết, nhưng phải trả lời được câu hỏi: Thành phố sau sáp nhập sẽ phát triển theo mô hình nào, dịch chuyển dân cư và hạ tầng sẽ đi về đâu. Khung quy hoạch mới phải là tầm nhìn trăm năm để thành phố có thể phát triển nhanh, bền và vững. Có thể giao việc này cho một nhóm Task Force đứng đầu bởi lãnh đạo Sở QHKT tái lập gồm những cán bộ có năng lực từ nhiều sở ban ngành được sự hỗ trợ bởi một nhóm chuyên gia vừa có kinh nghiệm quốc tế vừa có kinh nghiệm thực tế trong nước hỗ trợ. Mô hình này vừa giúp đi nhanh, lại vừa giúp đi xa vì các các bộ kia sẽ là đầu mối phối hợp giữa các sở với Sở QHKT.
Bài phỏng vấn được thực hiện cùng Lê Tuyết.
EN